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社會保障費與稅孰優孰劣?
字體: 來源:本站   發表日期:2013-2-14   已有人瀏覽   [人評論]

目前國際大趨勢不是社保費改稅而是稅改費征收形式是費還是稅與資金安全無必然聯系

不久前,社會保障費改稅問題引起輿論界討論,就此,記者采訪了中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文。

費改稅不是國際大趨勢

問:近來,費改稅的呼聲很高,有人認為社會保障費改稅是一個國際潮流,我國應與國際接軌,這個說法幾乎形成了一面倒。你是怎樣看待這個問題的? 鄭秉文:是的,社會保障費改稅與國際接軌這個說法由來已久,幾乎所有的從稅派都以此作為重要依據。就目前來看,這完全是一種誤解和誤導,與事實完全相反。目前世界大趨勢不是社會保障費改稅,正相反,而是稅改費。 自19世紀80年代現代社會保障制度在德國誕生以來,全世界社會保障制度的融資形式大致上經歷了一個之字形的曲折改革道路。 在第二次世界大戰之前,幾乎所有建立社保制度的國家采取的都是費,他們效法的是德國的俾斯麥克模式,社保具有強烈的行業和職業性質,無預算、非財政性、現收現付。這就是世界社保制度的第一個階段,即實行繳費制的階段。 第二個階段是費改稅的階段,即從1946年至20世紀80年代初。二戰以后,隨著英國1946年宣布建成福利國家以來,英國普享型的貝弗里奇模式風靡全球,其中費改稅是一個重要特點。北歐等許多國家都進行了徹底的改革,把社保費改成了社保稅。雖然美國繳稅制的社保制度建立于1935年,但與英國的費改稅一起,共同對世界產生影響的是上世紀50年代的事情。在20世紀60年代亞非拉民族國家獨立浪潮中,又有一批國家成為世界社保制度大家庭的新成員,其中有的國家采取了繳費制,有的采取了繳稅制。這個時期是資本主義的黃金時期,是現收現付制的鼎盛時期,是西方福利制度歷史上真正的費改稅時期。 第三階段是20世紀80年代初開始的,從那時到現在,世界范圍內掀起了一個社會保障稅改費的國際潮流。主要原因有四個:一是1973年第一次石油危機導致發達國家發生了自戰后以來最嚴重的一次經濟危機,主要發達國家社保財政幾乎都出現了問題,對現收現付制提出了挑戰;二是大西洋兩岸發達國家新自由主義的改革浪潮,私有化浪潮席卷了整個資本主義世界,改革的對象之一就是削減福利支出;三是20世紀90年代出現的全球化浪潮,使傳統的現收現付制已不適應勞動力的跨國流動;四是以智利為代表的社保私有化改革開歷史之先河,創造出了一個嶄新的個人賬戶積累制,并逐漸成為各國決策者和研究者的一個新興社保樣板。于是就出現第三階段即稅改費時期,這個時期至今也未結束,無論是老牌資本主義國家,還是轉型國家,稅改費的浪潮風起云涌,洶涌澎湃,方興未艾。這些國家既包括意大利、德國等發達國家,又包括俄羅斯等轉型國家,還包括拉丁美洲等十幾個發展中國家。此外,美國、西班牙、葡萄牙、日本和韓國等一些國家的學者和政府也正在探討稅改費的可行性。

費改稅不適合基本國情

問:既然國外的費改稅潮流主要發生在20世紀80年代之前,那么費改稅是否適合現在我國的基本國情呢? 鄭秉文:費改稅確實曾經是一個國際潮流,但那是20世紀80年代以前的事情了,早已是沉舟側畔千帆過,病樹前頭萬木春。重要的是,費改稅不適合我們的基本國情。從理論上講,稅的三個基本特征里有兩個是與費共通的,就是他們都具有強制性固定性。但是,稅與費之間有一個最大的不同之處,那就是,稅的一個重要特征是它具有無償性,而費則不然。納稅人從國家提供的公共物品和公共服務中獲得的收益,與其繳稅的數量之間沒有直接的對應關系,不是對稱的,國家可將稅入進行轉移支付,可統籌安排使用;而費則有明顯的補償性,受益人是相對固定的,受益群體有很強的針對性,是一種直接受益的關系,其繳費數量與受益程度之間基本存在著一對一的對稱的關系,在繳費者與國家之間存在著一種有償交換的關系,具有一定的返還性質。 世界范圍的棄稅改費趨勢,其目的正是為了加強個人繳款與未來受益之間的聯系。對我國目前社會保障制度來說,就更應該加強這種聯系,弱化大鍋飯的稅性,強化私有性的費性,這就是建立個人賬戶的目的。這既對個人來說能得到經濟實惠,又對國家來說可以減少財政負擔,對社保制度來說還可以鼓勵大家盡量參保,擴大覆蓋面。 加強繳費與待遇之間的聯系是中國社保改革制度的一個根本原則。是繳費制還是繳稅制這既是一個理論問題,也是一個激勵問題;既是一個導向問題,也是一個制度設計問題,我們絕不可輕視。一字之差,我們將有可能改變社保制度的根本屬性。既然就連世界福利之窗瑞典都把稅改成費了,這就足以說明,我國社保制度堅持繳費制,既是社保制度財務可持續性的客觀需要,又是保證參保人能夠得到實惠的一個制度保障。老百姓的實惠要最大限度地具有透明性,要一目了然,要明確其私有性,要加強繳款與受益之間的聯系,而不是割斷這種內在聯系。實際上,建立個人賬戶就等于建立了個人產權,這就是費的意義,費改稅以后就不可能進入個人賬戶了。所以,個人賬戶的產權能夠看得見,摸得著,實實在在,多繳多得,這就是費所具有的激勵作用,是稅和費在理論上的最大區別。

與社保制度架構有沖突

問:在實踐上,費改稅對我們當前的社保制度來說將會產生什么樣的影響? 鄭秉文:影響是非常大的,主要就是與現行的制度設計不匹配,存在很大的沖突。一是費改稅與當前統賬結合的制度相沖突,因為統籌部分可以改,但個人賬戶部分是不能改的。單位繳費劃入個人賬戶的比例各地在執行中參差不齊,這就人為地使制度復雜化了,稅費之間的比例難以全國統一。二是稅的剛性要大于費的剛性,但我們的社保制度建設卻遠沒有定性,更沒有定型,一切都在變革探索之中,因為我國是世界上第一個實行統賬結合的國家,沒有現成的經驗。三是費改稅之后有兩個很大的困難難以克服:一是如何界定納稅人的范圍和概念,一是如何設定稅率。要增加一個稅種或一個稅目,首先要確定其納稅對象。農民連農業稅都免了,年均純收入只有3255元(2005年底數據)的農民哪有能力成為社保納稅人?如果設立這個新的稅種,這豈不是增加了他們的負擔?如果將之排除在外,這又有剝奪其基本社會權利之嫌!如果城鄉稅費分立,這又人為地增加了制度的復雜性,弱化了可操作性,縱觀世界,還從未發現哪個國家實行城鄉稅費分立的社保制度。另外,農民工和務農農民的稅率根據什么來確定?這些都是費改稅的障礙。四是費改稅并不必然提高征收的力度。法國等歐洲許多國家都是費,但征繳力度和權威性并沒有受到任何影響。瑞典和意大利等國家并沒有由于棄稅改費就出現了大量的逃費現象。征繳力度的大小,征繳率的高低,歸根到底在于制度的設計是否合理,是否科學,是否符合社會條件,是否符合經濟社會發展現狀,是否存在內在激勵機制,而不在于什么名稱。

與資金安全無必然聯系

問:社會上有一種觀點說,費改稅之后就加強了社保基金的安全性,加大了監督力度。您怎么看這個問題? 鄭秉文:從本質上,社保基金的征收形式是費還是稅,這與資金安全性沒什么必然的聯系。美國社保制度實行的是工薪稅,歐洲的法國、德國、瑞典等許多國家實行的都是費,但他們社保基金的安全性都很好,沒有任何差別。甚至我們也不能說,征繳主體是稅務機關就會提高其安全性和征繳率;法國的保費征繳一直是由一個機構社會保險費與家庭補助金聯合征收機構來負責執行的,就是我們常說的非政府組織,它是一個自治機構,連政府機構都不是,采取自收自支的方式,其安全性非常好。 我國社保基金當前出現的問題,有許多因素使然,但最重要的還是制度設計是否科學的問題,而不在于費改稅,也不在于必須由稅務部門來征繳。就目前來看,降低社保基金安全性的主要因素是由兩個最大的制度困境的威脅造成的:一是資金投資渠道比較狹窄,僅限于協議存款和國債,投資收益率比較低,容易導致暗渡陳倉,違規操作;二是統籌層次太低,主要以縣市級統籌為主,資金過于分散,中央無權管理,更無權調動。 (劉泉 原載2007214《人民日報》海外版)

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